措置から契約に。障害のある人たちの福祉制度が大きく変わろうとしている。介護保険と同様、ホームヘルプなどのサービスを障害のある人本人が自ら選び（自己決定）利用（契約）する支援費制度が二〇〇三年四月から導入される。ノーマライゼーションの理念のもと、これまで行政によって与えられるもの（措置）だった福祉を、利用者主体の福祉に変えようというもの。障害のある人たちの社会参加、自立にとって大きな期待が寄せられている一方で、利用主体となる当事者からは「サービスの低下になるのではないか」「サービスの絶対量が足りず選ぶことができないのでは」など不安の声も聞かれ、介護を担うＮＰＯ、行政担当者にも戸惑いがある。また介護保険の導入時と比べ、一般市民の関心も決して高いとはいえない。だが障害のある人たちと共に生きる社会では必然的に市民の役割が重要になる。期待と課題を探ってみた。

　支援費は、二〇〇〇年六月に公布された社会福祉法の中に盛り込まれた制度で、施行日は二〇〇三年四月一日。身体障害者、知的障害者、障害児に関する福祉サービスが対象になり、施設訓練等支援と居宅生活支援に分かれる（各サービスについては表１を参照）。

　利用希望者は、市町村に対して支援費の支給申請を行い、市町村が本人の意向など厚生労働省令で定められた八項目事項を勘案して支給量（施設の場合は障害区分）と期間を決める。

　支給決定を受けた障害のある当事者は、都道府県知事等が指定したサービス提供事業者と契約し、サービスを受ける。費用は本人負担（本人等の所得によって異なる）を除く額が支援費として支給され、市町村から直接事業者に支払われる（代理受領）。

　以上が基本的な仕組みだが、ここで課題として浮かび上がってくるのが八項目の勘案事項（表２）などによって決定される支給量の問題だ。本人の具体的な意向が尊重されるのは制度の趣旨からして当然だが、その一方で、介護を行う者の状況やサービス提供体制の整備状況が勘案されることになっている。

　つまり家族の介護を受けていたり住んでいる地域にサービス提供事業者がなかったりする場合、市町村は支給決定をしないか、あるいは支給量を減らすこともできる。市町村の財政事情の制約を受けることもある。同じ程度の障害や介助の必要性があっても、住んでいる地域によって支給量に大きな差が出る。

　進行性筋ジストロフィーで車いすを使っている尾崎 功さん（四十四）は、九年前から奈良市内の団地で一人暮らしをしている。

　尾崎さんは、奈良市が実施している自分で介助者を選べる制度「全身性障害者介護人派遣事業」を月に百三十時間、市から派遣されるヘルパーを一日四時間、週に五回利用している。公的に保障されているヘルパーは月に約二百時間になるが、尾崎さんにとってこれは十分ではない。「寝ている間の寝返り介助など一日二十四時間必要」だからだ。

　この尾崎さんの生活を支えているのが、約四十人の介助者。一人暮らしを始めるときに組織されたボランティア団体「サークル90」のメンバーだ。尾崎さんの友人、学生らで構成されており、このメンバーが夜間介助など公的サービスで足りない部分を補っている。

　支援費制度に対して尾崎さんは「介助時間が増えればいいが、今の二百時間を死守するのが精一杯でしょう」とあまり期待していない。むしろ市が財政的な理由から今より抑制してくることを恐れている。

　尾崎さんが利用している全身性障害者介護人派遣事業は、支援費制度でも訪問介護のひとつの類型として利用が可能になるが、現時点でこの事業を制度化している自治体は少ない。尾崎さんの住む奈良県をみても制度があるのは奈良市だけで、多くの自治体が週に数回程度のホームヘルパー派遣しか行っていないのが実情だ。厚生労働省が支援費への移行に当たって「現行のサービス水準を下回らないように」との方針を示している中ではサービス基盤の拡充は期待できず、結局サービスを受けたくても選べない、使えないということになりかねない。

　これまで障害のある人たちの介助や生活を支えてきたのは、全国に広がりを見せている障害者自立生活センターや各地のボランティア団体などのNPOだ。これらのNPOにとって支援費制度は福音になるのだろうか。

　西宮市の特定非営利活動法人「かめのすけ」は、自分の意思を伝えるのも難しい重い障害のある人たちに介助者を派遣し、共に地域での生活を作り上げている。今、市内の三十四人に対し、学生を中心にした約七十人の介助者によって有償でサービスを提供している。

　西宮市の場合、現行で市が保障している介護時間は全身性障害者介護人派遣事業も含めて月に二百四十時間。だが、利用者の多くが一日二十四時間の介助が必要という現実がある。そこでかめのすけでは、日中は一時間千二百円、午後十時から午前七時までは一回とし、その間は千二百円で介助に入っている。

　それでも介護時間が足りず、月に九十時間分を生活保護の一項目である他人介護料等を使い自費負担せざるを得ない利用者もいる。

　有償介護をしていてもかめのすけは、年間三百万円の赤字がでるなど運営は決して楽ではない。事務局長の三宅直基さんは「支援費になれば多少改善するかもという期待はあるのですが、示された単価（表３参照）を見てもペイするのは難しい」と悲観的だ。

　重い障害のある人の地域での生活を創り出すには膨大なエネルギーがいる。派遣のコーディネートひとつとつてみても、その人がどんな生活を望んでいるのかを理解するためには長い時間がかかる。また、介助者に求められる資質も食事、排せつなど技術的な側面だけでは語れない。何より一人ひとり異なる利用者の思い、特性を理解しなければならず、一人で介助に入れるようになるまで長い研修が必要になる。

　ところが支援費制度では、そういう事務経費や重い障害に対する加算措置などがなく、すべて一律に規定される。三宅さんは「生活を作る支えをすることは＜ちょボラ＞ではできないのです。支給量も単価も介助者の生活が成り立つものにしてほしい」と話す。

　支援費制度は、来年四月の実施に向け、十月から事業者の指定、支給申請の受け付けを始めるが、市町村の準備の遅れも気になる。「障害者の生活と権利を守る全国連絡協議会」（東京都）が全国の自治体を対象に七月に行ったアンケートでは、八都府県の四割の市区町村が準備の見通しが立たなかったり、実施延期を希望したりしているという（八月二十五日産経新聞）。

　兵庫障害者連絡協議会（神戸市中央区、池尻重義会長）　が県内全市町を対象に行った調査でも、市町の準備不足が浮き彫りになっている。六〜七月の時点で、「支援費制度に関する相談窓口を設置した」　のはわずか３．５％。「実施を延期してほしい」とした自治体が１２．９％にのぼった。

　回答したのは、二十二市六十六町のうち二十二市六十三町。制度開始に向けた準備状況について、「万全」と答えた市町はゼロで、「実施を延期してほしい」　（１２．９％）　と「見通しがない」（３８．８％）　が合わせて半数を超えるなど、利用者に不安を抱かせる結果となった。

　相談窓口の設置は、「検討中」が六割と圧倒的で、「設置した」「する予定」は合わせて２３．５％。申請・支給決定のための担当職員については、「増員した」「する予定」が合わせて四市だけで、「しない」「検討中」（いずれも４５．９％）が大半だった。

　また、「制度を説明する独自のパンフレットを作成した」は、神戸、尼崎、姫路、西宮のわずか四市。「利用者への説明会を開いた」も六市にとどまった。

　自由意見では、「準備をするにも何をどうしたらよいのかわからない部分があり、戸惑っている」「何から何まで一、二名の職員が日常業務と兼務で対応しており、制度開始に間に合うか非常に不安」「国、県から制度の具体的な内容が示されていないため、方針を決められない状況」など、担当者の不安の声が次々に出された。

　こうした現状について、同協議会は「市町自体にも情報が少なく、準備が予想以上に遅れていることが分かった。全国的にも似たような状況ではないか。会としては独自の学習会を開く一方、市町に対しても要望を出していきたい」と話している。

　このような状況で注目されるのが西宮市の取り組みだ。今年四月、支援費制度のスタートに向け「障害新制度準備室」を開設した。室長を含め四人の専任職員を置く手厚い体制。市内の障害者団体などと連携した相談体制づくりも進めている。

　四月には、支援費制度の内容や制度スタートまでのスケジュールなどを説明する独自のパンフレットを製作。視覚障害者向けに、点字、テープ版も用意。五月には、知的障害者向けに内容を簡略化したパンフレットも作った。

　支援費制度を含めたきめ細かな相談に応じるため、七月には　「障害者あんしん相談窓口ネットワーク」がスタートした。市の委託を受けて身体障害者の相談窓口となっている

　「のまネット西宮」（西宮市総合福祉センター内）、「ピアサポート・西宮」（メインストリトム協会内）のほか、知的障害者や障害児童の相談窓口などが連携。市障害福祉課と新制度準備室が調整役となり、障害の種別などを超えた総合的な情報を提供できる体制づくりを進めている。

　当事者への対応だけでなく、行政内部の課題にも目を向けている。同市では九月から支給に向けた調査を始めるにあたり、調査の際の手引書を作成した。調査業務には新制度準備室以外の職員も数多くかかわることになるため、職員による差を生まないようにすることが目的だ。実際にケース検討を重ね、調査項目の細部などを精査した。

　また、支給の基本的な考え方をまとめたガイドラインの作成準備も進めてきた。四月には、阪神問の市町と神戸市、姫路市の合わせて九市一町が参加する「支援費制度連絡会議」がスタート。支給の考え方で市町ごとに大きな格差が生まれないよう、担当者が議論を重ねている。こうした取り組みは、全国的にも関心を集めており、同市には　「ガイドラインについて教えてほしい」といった問い合わせが相次いでいる。

　しかし市が六月に行った事業者参入調査では、介護保険の事業者四十六団体のうち、身体障害者のホームヘルプに十一事業者、知的障害者のホームヘルプにも人事業者が参入の希望を示したが、国の報酬単価の問題もあり、八月時点では事業者側に具体的な動きはない。市としても実際の参入がどの程度になるのかが読めず、具体的な対策が取りにくいという。

　小川美智子室長は　「サービスに対する考え方を定めたガイドラインは、障害のある人に開示できる客観的基準として不可欠なもの。また利用者保護の体制づくりも重要で、苦情処理、事業者の第三者評価、契約に関する相談体制の整備などにしっかりと取り組みたい」としている。

　さて支援費に関する課題を当事者、事業者、行政の観点からみてきたが、我々市民に課せられた役割はどこにあるのだろうか。

　西宮市の小川室長も述べているように、事業者の第三者評価機関、利用契約を結ぶに当たっての支援、苦情処理機関等でのかかわりが考えられる。奈良県では、支援費実施も視野にいれた「障害者・高齢者権利擁護ネット」が九月に発足。福祉、法曹関係者らが連携して、当事者の権利を守ることを目指している。

　支援費で障害のある人が自らの生活を主体となって作り、対等な関係で事業者と契約できることになった意義は大きい。現在サービスがなくても、当事者が声を大にして要求すれば実現する可能性も今以上に大きくなる。そのためにも障害のある人の自己決定を支える仕組みが必要になる。介護事業として成り立たせるコミュニティー・ビジネスの創設にも期待が寄せられるだろう。

　最後に、これらの点について関西学院大学経済学部大谷強教授の見解を伺ってみよう。